Hur Asani M.[1]

 Introduction

À la suite de l’élection présidentielle de 2018 en République démocratique du Congo qui a conduit à la tête de l’exécutif bicéphal congolais le porte-étendard de la fille aînée de l’opposition politique le débat s’est vite orienté sur la nécessité d’imaginer un système de gouvernement calqué soit sur la cohabitation soit sur la coalition afin de satisfaire non sans difficultés aux exigences de l’article 78 de la Constitution congolaise qui dispose : «le Président de la République nomme le Premier ministre au sein de la majorité parlementaire après consultation de celle-ci».

La monstruosité de la présidentielle de 2018 est telle que nous sommes dans un scénario où le président de la République n’a pas de majorité parlementaire. Très vite, les initiatives sont allées dans le sens de sceller [rendre officiel ce qui était déjà consommé de façon officieuse] la coalition entre les deux principaux regroupements politiques congolais, le CACH et le FCC. Une frange de la classe politique congolaise farouche à l’ancien régime parle d’une alliance contre nature et pire d’une alliance avec le diable. Elle alerte sur le fait que le nouveau président serait à chaque bonne action freiné par ceux qu’ils considèrent comme ennemis de la République. Il faut donc dénouer l’alliance ou à la limite dissoudre l’assemblée nationale et organiser des nouvelles élections pour doter le président d’une majorité parlementaire, seulement l’épée de Damoclès c’est l’alinéa 2 de l’article 148 qui dispose : «aucune dissolution ne peut intervenir dans l’année qui suit les élections.» Le président devra attendre encore.

L’autre difficulté est technique mais aussi financière dans tous les cas. Le pays a connu ” un glissement ” et est entré dans une période d’incertitude pour ne pas parler de crise depuis 2016 à cause, à en croire les justifications du gouvernement de l’époque, de l’impossibilité d’organiser les élections due au manque de financement. La CENI ne saurait nullement organiser l’élection d’une nouvelle assemblée dans le délai constitutionnel de soixante jours suivant la date de la publication de l’ordonnance de dissolution. Ce qui va installer une crise qui ne contribuera sans doute pas au développement du pays qui a vu cette alternance comme une carte de seconde chance. Le débat qui était presque oublié a refait surface après que le Président de la République en séjour au Royaume-Uni l’a abordé devant la diaspora congolaise. Les opinions sont partagées et surtout après le « rappel» à l’ordre constitutionnel du speaker de la chambre basse. L’article 148 de la Constitution est libellé comme suit : « En cas de crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale, le Président de la République peut, après consultation du premier ministre et des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, prononcer la dissolution de l’assemblée nationale ». De cette lecture peuvent ressortir certaines conditions essentielles dont notamment :

  1. la présence d’une crise persistante entre le Gouvernement. et l’Assemblée nationale;
  2. la consultation du Premier ministre et des Présidents de deux chambres.

Il est important de préciser à ce niveau le fait que le constituant n’a pas fait de la dissolution la voie royale pour résoudre la crise entre le gouvernement et l’assemblée nationale, cela se remarque par le fait pour lui d’utiliser le verbe pouvoir [le Président de la République peut…]. Ensuite, la consultation ici est prévue pour permettre au Président de tenter, par son arbitrage, une conciliation entre les deux institutions dans sa casquette de garant du fonctionnement régulier des pouvoirs publics et des institutions conformément à l’article 69 de la Constitution à son alinéa 3.  

Ainsi, nous pensons qu’ils n’ont aucun pouvoir de s’imposer contre le pouvoir de dissolution du Président de la République tel que lui reconnut dans le régime de collaboration des pouvoirs caractérisé par la souplesse de la séparation des compétences et donc l’existence d’un moyen d’action de l’exécutif contre le parlement. Pour s’en convaincre, rappelons que l’article 28 de la Constitution française du 3 juin 1958 a recouru à cette même formulation : « Le Premier ministre, après consultation du président de l’assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance ». Le Constituant français, en usant de la troisième personne du singulier a intentionnellement soustrait la personne consultée du pouvoir de décision.

Ainsi, la condition la plus importe est sans doute la présence d’une crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale mais le constituant ne dit mot sur ce qu’il faille entre par crise entre le gouvernement et l’assemblée nationale et à quel moment elle devient persistante. Nous allons analyser méticuleusement ce qu’il faut entendre par crise entre le gouvernement et l’assemblée nationale (I) en tentant toujours et utilement d’avoir un regard comparé dans les pays du même système et régime politiques que la RDC (II).

I. La crise persistante entre le Gouvernement et l’assemblée nationale comme seul cas de figure pour une dissolution de l’assemblée nationale en fond de l’article 148 de la Constitution congolaise. 

La notion de la crise institutionnelle est bien plus complexe qu’elle n’en a l’air. L’histoire politique congolaise nous renseigne que plusieurs fois dans le passé nous avons connu des cas de crise institutionnelle ou politique. La première, un cas de figure loin de la réalité qui nous concerne, c’est quand le Président Joseph Kasa-Vubu destitue le premier ministre Lumumba et qu’à son tour il destitue le Président de la République Kasa-Vubu. Jean-Oscar N’GALAMULUME, dans son ouvrage intitulé L’ordre Étatique édité par la maison édition Afrique Événements, conçoit la crise de l’État à partir du moment où il y a rupture d’un certain rythme dans l’évolution d’un phénomène donné. Mais en droit, l’opinion doctrinale partagée par les professeurs Dieudonné Kaluba et Évariste Boshab, la crise s’analyse comme une situation de trouble ou de conflit qui, soit affecté le fonctionnement des pouvoirs publics, et il en va ainsi d’un conflit d’attribution entre les pouvoirs législatif et exécutif, de la paralysie ou de la démission du gouvernement, soit nécessite, en raison de sa gravité, des mesures d’exception comme c’est le cas de l’état de siège, de l’état de guerre, de l’état d’urgence et de l’état de nécessité.

Par ailleurs, dans sa thèse de doctorat en droit soutenu en 2010, le professeur Kaluba entend de la crise politiquement comme la révélation d’une situation dans laquelle l’ordre social et la légitimité des gouvernants sont remis en cause par une fraction de classe politique ou du corps social. Elle conduit généralement à un conflit ou à un blocage des institutions. Elle peut également résulter d’une perception divergente des règles du jeu politique ou de leur défaillance. 

En clair, de notre avis modeste, il faudra entendre par crise institutionnelle au sens de l’article 148 de la constitution toute situation d’écart entre l’assemblée nationale et le gouvernement dans le cadre de leurs rapports et qui donne lieu à un blocage tel que leur bon fonctionnement est mis à mal. Le fait pour le constituant de marteler sur l’adjectif  « persistant » doit se lire avec la tournure : «le Président de la République peut…» En effet, il a voulu non seulement éviter le passé sombre de l’histoire politique congolaise à l’époque dictatoriale où le Président de la République s’est permis plusieurs fois et parfois dans l’abus de renvoyer en congé le parlement. Mais aussi et surtout c’est pour conforter l’idée de ne pas faire de la dissolution une voie royale de la résolution d’une telle crise institutionnelle. On devra donc observer une certaine insistance de la crise entre le gouvernement et l’assemblée nationale. Il est important de préciser qu’en droit constitutionnel congolais la crise persistante demeure sans détours l’unique possibilité d’envisager la dissolution du parlement. Mais le constituant s’est une fois de plus tu sur les motifs pouvant aboutir à une crise persistante. Il n’existe donc pas de liste limitative. Qu’à cela ne tienne, l’intervention du juge constitutionnel, garant de la Constitution, sur la question ne contribuera qu’à faire émerger le droit constitutionnel congolais et surtout de l’enrichir davantage.

II. Les réponses fixées en droit français, droit italien et droit péruvien sur la question de dissolution du parlement 

Plusieurs Constitutions qui prescrivent la collaboration des pouvoirs ont d’une manière ou une autre prévu ce mécanisme d’action au Président de la République de pouvoir dissoudre le parlement comme nous allons le voir très rapidement sous ce point. Il est utile de distinguer le fait d’après lequel le constituant congolais de 2006 n’a prévu que la dissolution de l’assemblée nationale qui n’est pas à confondre avec la dissolution du parlement. Cette subtilité ne s’entend que lorsqu’il faut préciser la forme du parlement selon qu’il serait monocaméral ou bicaméral.

La Constitution française du 3 juin 1958 dispose à son article 12 dispose : « Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale…». Cet article est le jumeau sinon l’équivalent de l’article 148 de la Constitution. Congolaise. Contrairement au droit Constitutionnel français qui offre un champ de pouvoir très large au Président de la république en ce qui est de la conditionnalité, le droit constitutionnel congolais impose qu’il y ait une crise institutionnelle persistante.

Ainsi, Jacques Chirac avait décidé de dissoudre l’Assemblée nationale justifiant son choix  dans le fait pour lui d’avoir “acquis la conviction qu’il faut redonner la parole au peuple français afin qu’il se prononce clairement sur l’ampleur et sur le rythme des changements à conduire pendant les cinq prochaines années.”

La constitution italienne du 22 décembre 1947  à son article 88 dispose :

«Le Président de la République peut, après consultation de leurs Présidents, dissoudre les Chambres ou même une seule d’entre elles.» La lecture tirée de cette disposition est telle que le droit italien aussi ne formalise pas de conditionnalité mais aussi prévoit à la fois la dissolution d’une seule chambre ou de toutes les deux chambres du parlement. Ce qui n’est pas le cas en droit constitutionnel congolais où seule l’assemblée nationale peut être dissoute.

Article 134 of the Peru’s Constitution of 1993 with Amendments through 2009Dismissal of the legislature provides:

«The President of the Republic has the power to dissolve Congress if it has censured or denied its confidence to two Cabinets…». Ici le constituant est quand même un peu plus explicite sur les motifs de dissolution. Cet article prévoit que le Président de la République à la faculté de dissoudre le Congrès si celui-ci a censuré ou refusé sa confiance à deux conseils des ministres. Il y a ici les hypothèses précises et en dehors desquelles ne peut jamais être interrompu le mandat du parlement. De plus, la consultation ici n’est nullement prévue.

L’ex-président péruvien Alberto Fujimori avait dissous le parlement en arguant que celui-ci avait fait obstruction à des mesures concernant la sécurité et l’économie. Ses opposants ont parlé d’une manœuvre pour cacher des enquêtes pour corruption engagées contre lui et pour renforcer son pouvoir.

Récemment, le Président péruvien Martín Vizcarra a annoncé la dissolution du Parlement, dominé par l’opposition, et la tenue d’élections anticipées, sur fond de crise institutionnelle. Il l’a justifiée par le fait qu’ «aucun accord n’est possible avec l’opposition» fujimoriste (droite populiste) sur le mode de désignation des juges du Tribunal constitutionnel.

Conclusion

Dans sa conférence de presse du 11 avril 1961, le général de Gaulle, répondant à la question du  journaliste a affirmé que la dissolution est prévue pour cette seule raison : que le souverain puisse trancher un conflit entre le gouvernement et les députés.

Les régimes politiques calqués sur le parlementarisme orléaniste ne se sont pas écartés sur la question de la dissolution du parlement comme moyen d’action politique du président contre le parlement en cas de crise institutionnelle. Certaines subtilités, lors de notre analyse comparée et comparatiste, n’ont pas manqué de se définir. Il y a, par ailleurs, plusieurs fois eu des cas où les Présidents de la République n’ont pas hésité d’y recourir soit pour se refaire une légitimité populaire ou parlementaire soit pour pallier à un blocage au niveau institutionnel.

L’article 148 de la Constitution congolaise a prévu en son sein la dissolution de l’assemblée nationale seulement en cas de crise persistante entre le gouvernement et l’assemblée nationale. Il a été clairement établi et sans ambages que la consultation, par le Président de la République, du Premier ministre et des présidents des deux chambres, n’a aucune ne force d’imposition parce qu’en définitive c’est le président seul qui décide. Plusieurs motifs peuvent donner, comme on l’a vu, lieu à une crise institutionnelle. 

Ainsi, en Russie, lors de l’adoption de la Constitution du 12 décembre 1993 à la suite d’une grave crise constitutionnelle qui avait opposé le président Boris Eltsine au Parlement et n’avait pu être résolue que par l’intervention des chars et que face à cette situation, le président Eltsine avait publié, le 21 septembre, un décret de dissolution du Parlement en raison de l’obstruction des députés conservateurs aux travaux de l’Assemblée constituante convoquée, après référendum, pour élaborer un nouveau projet de Constitution.

Certains pays par contre, comme l’Allemagne, ont recouru à la dissolution pour l’organisation anticipative des législatives sans qu’il ne soit un intérêt justifié de mettre fin à une crise institutionnelle. En Allemagne, l’usage du droit de dissolution a été employé en 1983 afin de provoquer des élections anticipées du Bundestag : pour légitimer et régulariser sa fonction, le Chancelier Helmut Kohl, nouvellement élu suite à une motion de censure constructive, décida de se présenter au verdict des électeurs en utilisant l’article 68 de la Loi fondamentale. Le Chancelier a ainsi posé la question de confiance tout en demandant à ses alliés politiques siégeant au sein du Bundestag de ne pas la voter, mettant ainsi artificiellement en minorité le Gouvernement et provoquant une dissolution anticipée de la Chambre (le Président fédéral, M. Carstens, dans un premier temps réticent, décida d’exercer son droit de dissolution le 6 janvier 1983). Bien que la confiance ait été rejetée artificiellement par la majorité des membres du Bundestag et que le droit de dissolution ait été exercé en vue de provoquer des élections plus précoces et non pour résoudre une crise institutionnelle, le Tribunal constitutionnel fédéral, saisi de la constitutionnalité de cet usage, écarta le critère du détournement des finalités voulues par le constituant et rendit, le 16 février, un arrêt de conformité. 

En définitive, la crise au sens de l’article 148 de la Constitution congolaise ne concerne pas les tensions politiques entre deux formations politiques qui gèrent ensemble le pays pour la simple bonne raison que ce ne sont pas des institutions. Seul le président juge de la persistance et des critères déterminants pour dissoudre l’assemblée nationale. C’est pourquoi il consulte les parties en conflit.

[1] Juriste internationaliste et chercheur indépendant
[Dieudonné KALUBA DIBWA, Du contentieux constitutionnel en République démocratique du Congo. Contribution à l’étude des fondements et des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle, Thèse de doctorat, Université de Kinshasa, 2010.]
Jacky HUMMEL Les conflits constitutionnels. Définition(s) d’un objet d’étude.