Par Maitre  SANGO KABONGA Emery[1]

INTRODUCTION

La constitution du 18 février 2006, telle que modifiée à ce jour, prévoit le partage des compétences et des ressources entre l’Etat central et les provinces[2]. Ainsi, des dispositions constitutionnelles garantissent que les finances publiques du pouvoir central et celles des provinces soient distinctes. Ceci nous montre clairement que les provinces doivent fonctionner sur base de budgets qui leur sont propres et non-intégrés dans le budget de l’Etat central.

Étant qu’entités autonomes, les besoins des provinces sont multiples et variés. Ces besoins sont des besoins collectifs, bien que la province – en principe – ne peut satisfaire tous ses besoins en même temps. Il suffit d’examiner un budget provincial pour se rendre compte de toutes les activités que cette dernière va entreprendre pour une période donnée.

Dans le souci de rendre le contrôle juridictionnel non seulement efficace mais effectif, le législateur congolais a prévu dans la loi sur les finances publiques de 2011, en son article 211 al.3, la création de chambres de comptes déconcentrées dans chaque province du pays. Elles seront chargées d’accomplir toutes les taches  en matière de contrôle juridictionnel des budgets provinciaux, mais sous la vigilance de la Cour des comptes se trouvant à Kinshasa.

Cependant, il ressort de l’article 230 al.1 de cette même loi que l’installation de ces chambres devait se faire de façon progressive endéans sept années, à dater de sa promulgation, soit de 2011 à 2018. Pourtant, l’on constate que ces chambres de comptes ne sont – à jour – toujours pas installées dans les différentes provinces. Ceci nous amène, au regard des impératifs visant la bonne gouvernance et la gestion transparente des deniers publics, à  nous interroger sur l’inefficacité et l’ineffectivité de ce contrôle.

I. Bref aperçu sur le budget provincial et les attributions de la cour des comptes

1. Définition et contenu du budget provincial

L’article 3 alinéas 4 et 5 de la loi sur les finances publiques définit le budget provincial comme un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses des entités territoriales décentralisées intégrées dans celles de la province. Il s’agit, en un mot, d’un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses de la province. Etant que tel, le budget peut être caractérisé par certains traits, à savoir : le budget est un acte de prévision[3], législatif[4], d’autorisation[5] et politique par excellence[6].

A cet effet, le budget provincial respecte les mêmes principes budgétaires que le budget du pouvoir central à savoir, l’unité, l’universalité, l’annualité budgétaires, la spécialité des crédits et la règle de l’équilibre budgétaire. Il est contenu dans l’édit budgétaire qui est un acte par lequel sont prévus et autorisés, par l’organe délibérant, les ressources et les charges provinciales d’un exercice budgétaire. Ils en déterminent  dans le respect de l’équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et l’affectation. Ils sont donc la traduction financière annuelle du programme d’action de développement de l’entité concernée.

2. Les attributions de la cour des comptes

A. Organisation, ressort, siège et composition de la cour des comptes

La cour des comptes est organisée comme une juridiction, mais son organisation est particulière. Dans sa composition, la cour des comptes comprend les organes suivants : le Conseil supérieur de la Cour des comptes et les formations de la Cour des comptes. Le Conseil supérieur de la Cour des comptes est l’organe de gestion de la carrière des magistrats de la Cour des comptes. Il organise le recrutement, élabore les propositions de nomination, de promotion, de mise à la retraite, de démission, de relève anticipée des fonctions, de révocation et de réhabilitation des magistrats de la Cour des comptes.

En ce qui concerne les formations de la cour des comptes, elles impliquent l’audience plénière solennelle, les chambres réunies, la formation inter-chambres, les chambres, les sections des chambres, le comité des programmes et des rapports ainsi que le conseil de direction.

B. Compétence de la cour des comptes

La compétence de la cour est à la fois  territoriale, personnelle et matérielle. Sur le plan territorial, la compétence de la cour des comptes couvre toute l’étendue de la RDC. Sur le plan personnel, elle juge en matière de discipline budgétaire et financière, tous les fonctionnaires ou agents de l’Etat et les entités décentralisées ; tout responsable ou agent des établissements publics, auteurs d’une faute de gestion.

Quant à la compétence matérielle, il faut préciser que cette cour contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’Etat, des biens publics, ainsi que celle des comptes des provinces, des entités territoriales décentralisées et des organismes publics.

II. L’analyse critique du contrôle de la cour des comptes

1. La nature du contrôle

Dans sa mission classique, la cour des comptes exerce un contrôle juridictionnel et un contrôle extra-juridictionnel. Dans l’exercice de son pouvoir juridictionnel, la cour des comptes juge les comptes des comptables publics, principaux assignataires des recettes et de dépenses ; déclare et apure les gestions de fait ; statue sur les fautes de gestion et prononce les condamnations.

En ce qui concerne le contrôle extra-juridictionnel, il englobe à la fois le contrôle budgétaire et le contrôle de gestion. Le contrôle budgétaire consiste à examiner, pour le pouvoir central, les pièces justificatives des recettes réalisées et des dépenses exécutées au titre du budget général, des budgets annexes et  des comptes spéciaux et ceux des organismes auxiliaires qui leur sont rattachées. Cette disposition s’applique mutatis mutandis aux provinces et aux entités territoriales décentralisées.   Quant au contrôle de gestion, il concerne essentiellement les aspects de la gestion et la régularité, l’exhaustivité, la sincérité et l’exactitude des comptabilités, ainsi que la matérialité de leurs opérations[7].

2.Le contrôle budgétaire

En RDC, la loi portant sur les finances publiques organise trois  types de contrôles  notamment : le contrôle administratif, le contrôle parlementaire ou politique, ainsi que le contrôle juridictionnel.

a. Le contrôle administratif

Les contrôles administratifs sont internes, effectuées ex ante par certains corps, agents ou instances spécialisées de l’Etat, et portant à la fois sur les ordonnateurs principaux ou secondaires et sur les comptables. En outre, les contrôles administratifs sont variés et relèvent soit du pouvoir hiérarchique au sein d’une même administration, soit du rôle spécial joué par le ministre des finances et son administration.

Le contrôle des ordonnateurs résulte de leur position hiérarchique qui donne au ministre les pouvoirs nécessaires. Il s’exerce par la vérification des apports et documents adressés périodiquement par ces ordonnateurs secondaires à l’administration provinciale.

Le contrôle des comptables est assuré au sein de la hiérarchique. Il est naturellement diligenté par le secrétaire général aux finances ou le Directeur chef de service de la comptabilité publique et exécuté par les contrôleurs des finances qui ont un pouvoir à compétence restreinte.

Ainsi, en matière de recettes, le comptable public contrôle exclusivement l’autorisation de leur perception, l’exactitude de leur liquidation et mise en recouvrement et de la régularité des réductions et des annulations de titres y afférents. En matière de dépenses, tout ordonnancement de dépense ne peut être transféré au comptable public qu’après avoir été revêtu du visa du contrôleur budgétaire. Le comptable public procède à un contrôle de régularité avant paiement sur toute dépense.

b. Le contrôle parlementaire

Le contrôle parlementaire est un contrôle politique. En effet le Parlement veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution de la loi de finances. Les informations qu’il demande ou les investigations sur pièces ou sur place qu’il entend conduire, ne peuvent lui être refusées. Il procède à l’audition des ministres et des responsables des programmes. 

c. Le contrôle juridictionnel

A la lumière de l’article 180 de la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision des certains articles, nous retenons que la Cour des comptes contrôle dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’Etat, des biens publics ainsi que des comptes des provinces, des entités territoriales décentralisées ainsi que des organismes publics.

Elle  dispose d’un pouvoir général et permanent de contrôle de la, gestion des finances public ainsi que ceux de tous les établissements publics. A ce titre, elle est chargée notamment de :

  • Examiner le compte général du trésor ;
  • Examine les comptes des comptables publics ;
  • Contrôle et vérifier la gestion et les comptes des établissements publics.

    3. Le caractère ineffectif et inefficace du contrôle de la cour des comptes sur les budgets provinciaux

L’ineffectivité et l’inefficacité du contrôle budgétaire de la cour des comptes doit s’analyser sur 4 niveaux, à savoir : du point de vue politique ; financier ; structure administrative ; et matériel ainsi que ressources humaines.

A.La faiblesse du point de vue  politique

Sur le plan politique, il sied de préciser que, malgré son autonomie administrative, les influences politiques et partisanes pénètrent de plus en plus l’administration de la cour des comptes. La gestion des finances publiques converge plus dans la politique et non plus au strict respect des règles budgétaires et financières. Par exemple, dans les exercices de 2005 et 2006, tous les projets de loi portant arrêt des comptes et règlement définitif du budget de l’Etat accompagnés des observations de la Cour ont été soumis au vote de l’Assemblée nationale mais, ceux-ci n’ont jamais été examinés, ni même publiés dans le journal officiel. En conséquence, même si des fautes de gestion (existence des irrégularités) étaient imputées à un gestionnaire de crédit ou ordonnateur des dépenses, du fait qu’il est d’un tel ou tel autre parti politique, il peut être occultement exempté de sanction.

B. La faiblesse du point de vue financier

Pour bien fonctionner, toute institution demande non seulement une autonomie organique mais aussi – et surtout – une capacité financière très importante permettant à cette dernière de répondre à tous ses besoins. Ces derniers sont d’ordre technique, personnel, ainsi que ceux voués à rendre les services de plus en plus efficaces.

Dans un contexte économique défavorable tel que celui que traverse le pays depuis une décennie, l’on observe que la cour des comptes ne peut que bénéficier auprès du Ministère des finances d’un budget de fonctionnement très modeste, tout comme plusieurs autres institutions du pays. Situation qui handicape de plus en plus la mission que cette institution devrait accomplir.

C. La faiblesse du point de vue structure administrative et matérielle

a. Sur le plan structure Administrative

Il est question ici de constater la non-implantation des chambres des comptes déconcentrées dans toutes les provinces, qui devaient renforcer et rendre effectif le contrôle juridictionnel du budget provincial par la cour des comptes.

b. Sur le plan matériel

Sur ce plan, il sied d’abord de préciser que nous vivons dans un contexte d’avancées significatives en matière de nouvelles technologies presque dans tous les domaines de la vie humaine. Cette évolution est aujourd’hui importante car elle nous permet d’assurer une gestion rapide et fiable des ressources financières.

Malheureusement, la cour des comptes n’a pas suffisamment de matériel adapté à l’évolution technologique de gestion et de comptabilité ; elle réalise parfois ses contrôles manuellement au moment où certaines entités qu’elle contrôle utilisent une gestion informatisée. Cette situation traduit toujours un handicap important pour la bonne exécution du contrôle de cette juridiction.

D. La faiblesse du point de vue ressources humaine

Quand on parle de la ressource humaine, il convient d’entendre par là l’ensemble de capacité sur le plan de l’effectif, du personnel (agents de service) qu’une institution, une organisation ou une entreprise peut avoir et permettant à cette dernière de fonctionner dans sa totalité. Le nombre de personnel dépend toujours de la forme ou de l’étendue de l’institution. On peut actuellement estimer à 150 le nombre du  personnel au sein de cette cour, chiffre jugé insuffisant pour la couverture de ses  activités dans toute l’étendue du territoire national.

 CONCLUSION

La décentralisation est un système d’administration consistant à permettre à une collectivité humaine (décentralisation territoriale), ou à un service (décentralisation technique) de s’administrer eux-mêmes sous le contrôle de l’Etat, en les dotant de la personnalité juridique, d’une autorité propre et de ressources[8].

Le problème déterminant dans cette réflexion consistait à dégager la défaillance de la cour des comptes dans sa mission de contrôle du budget provincial. Tout au long de notre analyse, nous nous sommes rendu compte que l’influence politique, le manque de l’autonomie financière, l’insuffisance des structures administratives et matérielles, ainsi que celles liées aux ressources humaines, sont parmi les facteurs qui paralysent le contrôle effectif et efficace de la cour des comptes sur les budgets de provinces.

Toutefois, nous espérons que toutes les différentes couches sociales pourront, d’une manière ou d’une autre, contribuer à l’installation effective de ces chambres déconcentrées de la cour des comptes dans nos différentes provinces, car la bonne gestion des deniers publics en dépend.

BIBLIOGRAPHIE

  • GUILLEN R. et J.VINCENT, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2003, 14ème éd., p.185.
  • Constitution de  la  RDC  telle  que modifiée par la  Loi n° 11/002  du  20  janvier 2011 portant  révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006,  in Journal Officiel Numéro spécial 5 février 2011
  • Loi n°11/011 relative aux finances publiques, in journal officiel-Numéro spécial-25 juillet 2011.
  • Loi organique n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition, organisation et fonctionnement de la cour des comptes, in journal officiel de la RDC, numéro-spécial du 24 novembre 2018.

[1]Maitre SANGO KABONGA Emery est expert juriste en Droit des affaires OHADA. Il est également Défenseur Judiciaire près le Tribunal de Grande Instance de Lubumbashi,  Doctorant à la Faculté de Droit UNILU et  Directeur de publication aux Editions Génération OHADA Lubumbashi. Pour le contacter : E-mail : emerysan20@gmail.com, Tel. +243 97 18 77 815

[2] Art. 171 Constitution de la République Démocratique du Congo telle que modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du                  Congo du 18 février 2006, in Journal Officiel Numéro spécial 5 février 2011 – Constitution de la République Démocratique du Congo

[3] Étant un programme financier contenant l’estimation des besoins de la province pour l’année à venir, le budget détermine à l’avance ce que pourront être les ressources et surtout le niveau des dépenses, leur nature et leur limite.

[4] Au point de vue formel, le budget apparait comme un édit dans la mesure où il est approuvé selon les règles habituelles de la procédure d’un édit. Il est voté sous forme d’un édit : l’édit de finances.

[5] Les prévisions budgétaires établies par le gouvernement provincial ne font pas le budget. Elles requièrent une autorisation, c’est l’autorisation qui fait le budget. Par l’acte d’autorisation, l’assemblée provinciale permet au pouvoir exécutif d’effectuer des dépenses et de recouvrer les recettes.

[6] Le vote du budget exprime la confiance du parlement envers le gouvernement et sa politique dont le budget est la traduction financière.

[7] Art. 89, 90 ,138 et 140 Loi organique n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition, organisation et fonctionnement de la cour des comptes.

[8] R. GUILLEN et J.VINCENT, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2003, 14ème éd., p.185.