Nouvelle législation congolaise sur les hydrocarbures (1ère partie)

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Nouvelle législation congolaise sur les hydrocarbures : Innovations de la Loi n° 15/012 du 1 er août 2015 portant régime général des hydrocarbures en RDC

Par Guélord Mosau Mbomb
Sous la direction de Romain Battajon
Avocat aux Barreaux de Paris & Kinshasa/Matete

I. Introduction

 Le droit des hydrocarbures des pays pétroliers africains se réforme sensiblement depuis le début des années 2000 au moment où les cours des principaux minerais sont en hausse. L’avènement du nouveau schéma de la coopération Sud-Sud a changé beaucoup la donne géopolitique et géoéconomique, et a influencé les politiques publiques nationales dans la considération de leur souveraineté sur leurs ressources naturelles, principalement les produits miniers et les hydrocarbures. C’est ce qui a permis aux pays comme le Cameroun, le Gabon, la République du Congo, la Guinée Equatoriale, le Maroc, le Niger, le Mali, la Cote d’Ivoire ou le Sénégal, par exemple, d’apporter des réformes substantielles du cadre juridique des hydrocarbures. L’adoption de ces nouvelles législations a amélioré la captation des revenus des hydrocarbures par des systèmes fiscaux plus avantageux, visant à encourager les investissements étrangers.

Il est observé que, dans la plupart de ces législations, les fondements de différents changements restent basés sur la participation de l’État, l’augmentation et la formation de la main d’œuvre nationale, les normes de protection de l’environnement, le principe de développement local endogène des milieux d’exploitation (en amont et en aval), etc. Même si le problème de la gouvernance des ressources naturelles n’est pas encore traité avec suffisamment d’efficacité à ce jour, l’effort d’évolution reste réel et remarquable.

II. Contexte d’adoption de la nouvelle législation congolaise sur les hydrocarbures

L’adoption de la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code Minier avait permis d’actualiser la législation minière en République Démocratique du Congo (RDC), tout en précisant que le secteur des hydrocarbures continuait à être régi par le texte antérieur, à savoir le code minier et des hydrocarbures de 1981. Cette situation avait été considérée par certains analystes comme un manque de volonté politique de la part du gouvernement congolais, qui n’entendait pas s’attirer le courroux des investisseurs du secteur, censés lui apporter un appui financier dans la guerre contre les milices « rebelles » à l’Est du pays.

Dans la volonté de mise en place d’un nouveau cadre juridique, le gouvernement congolais a traduit une revendication d’asseoir la souveraineté nationale sur les hydrocarbures du pays. En effet, les experts pointent souvent le fait que la RDC dépendrait trop de l’exploitation de quelques produits miniers (cuivre et coltan principalement), et éprouve de sérieuses difficultés économiques du fait d’un tel manque de diversification de son économie. Ainsi, les hydrocarbures pourraient contribuer à cette diversification de production, étant rappelé que, depuis une dizaine d’années, il existe un engouement important en RDC autour des potentialités dans ce domaine, notamment les travaux de pré-exploration pour les trois bassins sédimentaires du pays (bassin de la Cuvette Centrale, le Rift Albertine et le bassin côtier).

Sur le fond, le contexte de l’adoption de ce nouveau « code des hydrocarbures » a visé les principaux objectifs capables d’apporter des réponses satisfaisantes aux problèmes suivants : (i) la promotion des activités pétrolières sur l’ensemble du territoire national et la zone littorale maritime, (ii) la détermination des modalités d’exploitation, de développement et de transport des hydrocarbures liquides et gazeux, (iii) l’organisation des activités de raffinage, de transformation, de transport, de stockage, de distribution et de commercialisation des hydrocarbures, (iv) la définition du cadre juridique, fiscal, douanier et cambiaire dans les opérations pétrolières et (v) le règlement des différends ainsi que la répression des infractions et des manquement aux obligations des investisseurs.  

En effet, le contenu du code des hydrocarbures montre que, à la différence de la législation de 1981 qui privilégiait formellement la concession comme mode principal d’octroi des droits miniers, le nouveau code privilégie le contrat de partage de production tel que pratiqué par de nombreux pays africains. En effet la RDC se trouvait dans la nécessité de répondre à deux défis majeurs d’ordre énergétique, à savoir la mise en valeur de ses ressources en hydrocarbures et la satisfaction du besoin croissant d’énergie pour le bien-être de la population et le développement des activités économiques.

III. Les innovations de la loi n°15/012 du 1er août 2015 portant régime général des hydrocarbures

Composée de huit titres, la nouvelle loi congolaise sur les hydrocarbures (dite « code des hydrocarbures ») présente les nouveaux concepts définitionnels dans ses dispositions générales, encadre le circuit des activités d’hydrocarbures en amont et en aval fixe le  régime fiscal, douanier et cambiaire des activités portant sur les hydrocarbures en amont et en aval, détermine les nouvelles règles de la protection de l’environnement, du patrimoine culturel, de la sécurité et de l’hygiène, dans les zones d’exploitation, définit les modalités de règlement des différends, des manquements aux obligations, des sanctions et des dispositions pénales, et abroge certaines dispositions obsolètes de l’ancienne législation.

Dans un contexte marqué par l’exigence de compétitivité mais aussi par une forme de « nationalisme des ressources », le nouveau code des hydrocarbures apporte plusieurs innovations, notamment :

  1. La couverture, à travers son champ d’application, de l’ensemble des activités du secteur des hydrocarbures, à savoir l’amont pétrolier (regroupant la prospection, l’exploration et la production des hydrocarbures) et l’aval pétrolier (regroupant les activités de raffinage, de transport, de stockage et de distribution des produits pétroliers) ;
  2. L’affirmation de la propriété de l’Etat sur les ressources d’hydrocarbures, du sous-sol congolais jusqu’au point d’exportation ;
  3. L’obligation faite à I’Etat de s’investir dans les travaux de recherche géologique, géophysique et géochimique en vue de l’évaluation de ses ressources en hydrocarbures ;
  4. L’affirmation de la propriété de l’Etat sur les données scientifiques et techniques issues des activités d’hydrocarbures ;
  5. La prise en compte de toutes les ressources d’hydrocarbures, conventionnelles et non conventionnelles ;
  6. La mise en place d’un régime d’hydrocarbures basé principalement sur le contrat de partage de production et subsidiairement sur le contrat de services ;
  7. L’instauration d’une procédure spécifique d’appel d’offres pour l’attribution des droits d’hydrocarbures différente de la procédure générale de passation des marchés publics ;
  8. L’affirmation du principe selon lequel le Conseil des Ministres assure le contrôle et la régulation de la procédure d’appel d’offres en raison du caractère stratégique des ressources en hydrocarbures ;
  9. L’instauration de la règle selon laquelle les droits d’hydrocarbures, en l’occurrence le droit d’explorer et d’exploiter, sont accordés uniquement par voie de contrat à l’exclusion du permis ;
  10. Le principe de la création d’une société nationale d’hydrocarbures ;
  11. La création d’un fonds en faveur des générations futures ;
  12. Le renforcement de l’exigence de contenu local (local content) dans les activités d’hydrocarbures afin de former des compétences nationales et d’impliquer les entreprises locales dans ces activités ;
  13. La responsabilité sociétale des entreprises pétrolières au regard des enjeux de développement durable en faveur des populations directement affectées par les travaux pétroliers, à travers des contributions et une provision pour les interventions sociales tant en phase d’exploration qu’en phase d’exploitation ;
  14. Le renforcement de la protection de l’environnement et du patrimoine culturel ;
  15. La création de quatre zones fiscales, afin de construire une fiscalité de l’amont pétrolier qui tient compte de la réalité géologique et environnementale de la RDC,
  16. L’affirmation du principe selon lequel les droits d’hydrocarbures régulièrement acquis avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi du 1er août 2015 conservent leur validité jusqu’à leur expiration ; à leur renouvellement, ils seront régis par les dispositions de la nouvelle loi ;
  17. La consécration et le regroupement des grands principes généraux applicables à l’aval pétrolier, jusque-là éparpillés dans plusieurs textes réglementaires ;
  18. La définition des modalités de constitution des stocks des produits pétroliers, notamment des stocks stratégiques et de sécurité ;
  19. Le renforcement du dispositif répressif.

    IV. Analyse du régime fiscal et douanier particuliers dans la loi du 1er août 2015

Conformément à cette nouvelle loi, il faut savoir qu’à l’exception de l’activité de fourniture, les autres activités portant sur les hydrocarbures en aval sont soumises au régime fiscal et douanier de droit commun ainsi qu’aux droits, taxes et redevances prévus par la loi en vigueur, même s’il est institué, sur l’exercice des activités d’hydrocarbures en aval, une redevance superficiaire pour les canalisations. Le taux de cette redevance sera fixé par voir réglementaire et par contrat.

Si l’objectif du gouvernement congolais est resté celui de la recherche de l’augmentation de ses revenus pour la bonne prise en charge des dépenses auxquelles il fait face ces dernières décennies, il sera nécessaire qu’il fixe des taux raisonnables dans ses contrats de partage de production, en tenant compte des quelques aspects suivants :

  1. La taxation des droits sur les hydrocarbures dans la période d’exploration initiale devra être divisée en deux sous-périodes, réductible suivant la durée du contrat sur une base annuelle à hauteur de 40% après la période d’exploration initiale du contrat, et 25% supplémentaire de la surface restante à la fin de chaque période de renouvellement ; 
  2. Les engagements d’exploration : cela devra être un taux faible qui permettra d’entreprendre une acquisition de données sismiques et /ou un forage d’exploration au cours de la période d’exploration initiale, renouvelable à chaque prolongement annuel ; 
  3. Impôt sur les bénéfices : il devra être payable actuellement au taux normal de 35% et la redevance au taux minimum de 13%, laquelle est susceptible d’augmenter si la production journalière moyenne augmente également ; 
  4. Le partage de la production devra être calculé sur la base du « Profit Oil » conformément à un coefficient progressif déterminé à partir de la production totale ; même si le coefficient de partage est négocié au cas par cas dans chaque CPP ; 
  5. Le versement de bonus devra être payable à la signature du contrat, après notification d’une découverte commerciale et définition d’un volume de production précis ; le montant des bonus devra être négocié au cas par cas et ne sera pas rendu public… ;
  6. En matière de contenu local, il est fait obligation d’utiliser des services et équipements locaux, tant que leur coût n’est pas supérieur de plus de 10% aux services ou équipements étrangers équivalents.

    V. Conclusion

La nouvelle loi congolaise vient asseoir les principes d’une gestion rationnelle en ce qu’elle fixe un cadre assez attractif, quoiqu’insuffisamment, pour les activités d’exploration, d’exploitation et de commercialisation des hydrocarbures. Les aspirations congolaises exigent que les ressources naturelles congolaises soient bien gérées et que les revenus accumulés de ces ressources soient profitables équitablement à toute la population congolaise.

La croissance économique et le développement sont des données non renouvelables, ce qui empêchera vraisemblablement les générations futures de produire avec les techniques actuelles, donc de satisfaire leurs besoins. La course à la croissance économique, basée sur l’investissement, la productivité, la compétitivité, la création de nouveaux produits, génère des inégalités dans la répartition de la valeur ajoutée, qui ne permettent alors pas à une partie de la population de subvenir à des besoins de plus en plus nombreux : croissance élevée basée sur l’exploitation des ressources naturelles et développement durable semblent difficilement compatibles dans le contexte africain, et particulièrement congolais, où des considérations écologiques cruciales sont à prendre en considération, mais des exemples nord et sud-américains pourraient inspirer les autorités congolaises.

(Cette étude sera complétée dans une 2nde partie par une analyse sur les textes d’application du nouveau code des hydrocarbures).




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