RDC : controverse sur la taxe unique d’établissement de l’activité commerciale 

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Par Maitre Roger MULAMBA KATAMBA

La taxe unique d’établissement de l’activité commerciale ou industrielle, (« Taxe unique d’établissement »), a été organisée pour la première fois par le décret-loi n°089 du 10 juillet 1998 portant fixation de la nomenclature des taxes, autorisées aux Entités Administratives Décentralisées, des recettes administratives d’intérêt commun et des recettes fiscales cédées par l’Etat aux entités. Elle relevait des taxes fiscales de la compétence des municipalités[1].

Cette taxe a été par la suite consacrée dans la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des Provinces. Elle est classée parmi les taxes spécifiques constituant une ressource financière propre de chaque Province et dont les mécanismes de recouvrement sont établis par cette dernière, dans le respect des procédures fixées par la législation nationale[2].  La taxe unique d’établissement poursuit comme objectif principal de permettre aux entités administratives décentralisées, spécialement les communes, d’améliorer leurs recettes en vue d’une prise en charge efficiente de leurs charges financières.

Il se trouve cependant que la mise en application de cette taxe a suscité plusieurs controverses liées à son fait générateur et aux modalités de perception. Deux grandes tendances se sont empoignées depuis plus d’une décennie autour de ces deux questions. La première soutient que cette taxe est payable une seule fois lors de l’ouverture de l’activité commerciale ou industrielle, auprès de la municipalité, dans la juridiction de laquelle celle-ci est exploitée par la personne de l’exploitant nonobstant les nombres des activités exercées dans cette même municipalité. La deuxième tendance soutient que la taxe unique d’établissement, perçue par les municipalités, est payable annuellement par les opérateurs économiques, exerçant dans leurs juridictions, en fonction de la réalisation du revenu imposable annuel. Il importe donc d’examiner ces deux tendances afin d’opiner en considération des dispositions de l’Ordonnance-Loi n° 13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition qui semble, à notre avis avoir résolu ces controverses.

Cette étude se propose d’examiner en premier lieu la tendance opinée selon laquelle la taxe unique d’établissement est payable une seule fois c’est-à-dire à l’ouverture de l’activité économique (I). Puis, nous examinerons la seconde tendance qui suggère que cette taxe est payable annuellement par les opérateurs économiques en fonction de la réalisation du revenu imposable annuel (II). Avant de donner notre opinion (III) quant à ce.

I. La Taxe unique d’établissement est payable à l’ouverture de l’activité économique peu importe le nombre des activités exercées dans la même municipalité par l’opérateur économique

Prenant pied sur l’intitulé même de la taxe en cause, la quasi-totalité des opérateurs économiques ont soutenu que la taxe unique d’établissement de l’activité commerciale ou industrielle était payable une seule fois lors de l’ouverture de ladite activité auprès de la municipalité dans laquelle celle-ci est exploitée. Aussi, le paiement de cette taxe était lié à la personne de l’exploitant et non aux nombres des activités exercées dans la même municipalité, excluant, par ce fait, la taxation en cascade.

Cette position a été consolidée par le Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité d’alors, par sa lettre n°25/CAB/MIN/INTER/0905/2003 du 06 mai 2003 adressée à la Fédération des Entreprises du Congo (le patronat congolais), (« FEC »), à travers laquelle il affirmait que dans l’esprit du législateur de la Taxe unique d’établissement, celle-ci devait être payée une seule fois au moment de l’établissement de l’entreprise dans la Commune visée.  Il mettait ainsi l’accent sur le caractère irrégulier de la taxation en cascade pour les opérateurs économiques disposant de plusieurs activités dans une même Commune. 

La position du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité  appuyée en fait celle du Gouverneur de la Ville de Kinshasa qui, dans sa lettre sa lettre n° SC/376/BGV/FIN/KIN/NSIM/2003 du 19 février 2003, adressait à tous les Bourgmestres de 24 commune de la Ville de Kinshasa, l’instruction selon laquelle : « Le fait pour une entreprise de disposer de plusieurs activités (dépôts, magasins, bureaux et garages) dans une même Commune pour réaliser son objet social ne doit pas conduire à une taxation en cascade ».

Plus tard, la FEC a fini par adopter et prendre la même position que celle des autorités administratives précitées dans son communiqué de presse du 08 septembre 2005. En fait, comme nous le notons ci-dessous, la position de la FEC était une réaction à la lettre n°25/CAB/MIN/INTERDESEC/1577/2005 du 01 septembre 2005 du Vice-ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité qui infirmait la position de l’exécutif exprimé par ses prédécesseurs : le Ministre de l’Intérieur, décentralisation et sécurité et le Gouverneur de la ville de Kinshasa datant de 2003. 

Depuis lors, pour les opérateurs économiques, le fait générateur de cette taxe est l’ouverture de l’activité commerciale ou industrielle dans une Commune déterminée. Il s’agit donc ici de rencontrer l’esprit du Législateur du décret-loi n°089 du 10 juillet 1998 instituant cette taxe qui se traduit nettement par son intitulée même : « Taxe d’unique » et non « Taxe annuelle ».

Naturellement, cette première tendance se trouve combattue par une autre essentiellement soutenue par les municipalités.

II. La Taxe unique d’établissement est payable annuellement par les opérateurs économiques en fonction de la réalisation du revenu imposable annuel 

Dans la pratique, plusieurs Bourgmestres des communes, à travers leurs services communaux des finances ont exigé des opérateurs économiques exerçant dans leurs juridictions le paiement annuel de la Taxe unique. Il va sans dire que pour ces autorités municipales, ténors de cette tendance, le fait générateur de la Taxe unique est la réalisation du revenu imposable annuel.

Cette deuxième tendance a été soutenue par le Vice-ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité d’alors sur le paiement de la Taxe unique. En effet, dans sa lettre n° 25/CAB/MIN/INTERDESEC/1577/2005 du 01 septembre 2005 adressée à la FEC, celui-ci affirmait que « la taxe fiscale cédée aux Communes nommée Taxe unique d’établissement d’activités commerciales ou industrielles par le Décret-loi n° 089/du 10 juillet 2008 couvre un exercice fiscal correspondant à une année civile de réalisation de revenus imposables par un établissement ou une activité commerciale ou industrielle dont le siège social est établi dans une Entité Administrative Décentralisée ».

Fustigeant donc la mauvaise interprétation du décret-loi 089 du 10 juillet 1998 précitée faite par le Ministre titulaire contenue dans la lettre n°25/CAB/MIN/INTER/0905/2003 du 06 mai 2003, le Vice-ministre de l’Intérieur s’appuie sur l’article 3 de l’Arrêté interministériel n° 002/CAB/MIN/AFF. INTER & FIN/99 du 20 mai 1999 portant modalités de perception et de répartition des taxes, recettes d’intérêt commun et des impôts cédées aux Entités Administratives Décentralisées qui disposerait que ces taxes (s’entends aussi la Taxe unique) sont perçues une seule fois l’an au profit des Entités Administratives Décentralisées.

Examinant attentivement cette disposition, nous constatons que le Vice-ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité l’a évoqué à tort. En effet, l’article 1 du Décret-loi n° 089 du 10 juillet 1998 précitée divise la nomenclature des taxes dont  la perception est autorisée aux Entités Administratives Décentralisées en deux catégories : les recettes des taxes fiscales d’intérêt commun et celles provenant des taxes spécifiques à chaque entité administrative décentralisée.  La Taxe unique rentre dans la deuxième catégorie alors que l’article 3 de l’Arrêté interministériel n° 002/CAB/MIN/AFF. INTER & FIN/99 du 20 mai 1999 évoqué par le  Vice-ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité concerne la première catégorie c’est-à-dire, les recettes administratives d’intérêt commun.

Ces recettes sont, selon cette disposition, perçues une seule fois au profit de l’ensemble des Entités Administratives Décentralisées d’une Province.  D’ailleurs, la lecture minutieuse de cette disposition révèle clairement qu’elle concerne la perception « une fois » et non « une fois l’an » comme l’indique la lettre de Monsieur le Vice-ministre.

Il importe de relever que cette lettre à laquelle la FEC s’est opposé à travers son communiqué de presse du 08 septembre 2005, avait créé une confusion indescriptible dans le milieu des affaires au tour de la Taxe unique d’établissement devenant ainsi l’unique référence des Services communaux chargés de sa perception.

Plus tard, pour contourner la controverse liée à la périodicité de recouvrement de la Taxe unique d’établissement et parer ainsi à la forte contestation des opérateurs économiques, l’Assemblée provinciale de la Ville de Kinshasa, parlement provinciale, a trouvé une idée originale en procédant en date du 11 octobre 2008, par son Edit n°0005/08, à l’institution d’une nouvelle taxe dénommée « Taxe professionnel annuel », en remplacement de la Taxe unique[3].

L’objectif poursuivi en instituant cette taxe était manifestement de confirmer le caractère annuel contesté de la taxe unique. Toutefois, cette démarche n’a eu pour mérite que la violation du principe constitutionnel confirmé par l’article 2 de l’Ordonnance-Loi n° 089 qui précise que les Entités Administratives Décentralisées ne peuvent créer des taxes autres que celles reprises dans la nomenclature qui est limitative[4]. Malheureusement,  plusieurs opérateurs économiques victimes des tracasseries de tout genre de l’Administration publique ont payé cette taxe tout à fait anti constitutionnel.

Fort heureusement, à la promulgation de l’Ordonnance-Loi n°009/2012 du 21 septembre 2012 confirmant la Taxe unique d’établissement, la taxe dite professionnelle annuelle est morte de sa belle mort. Depuis lors, les autorités municipales et les opérateurs économiques s’empoignent autour de la Taxe unique d’établissement ; les uns en exigeant le paiement annuel, les autres résistant, se défendant l’avoir déjà payé lors de l’ouverture de leurs activités commerciales ou industrielles. Telle est la situation qui a prévalu dans ce domaine depuis plus de quatorze ans.

III. Notre opinion sur le controverse au regard de l’Ordonnance-Loi n° 009/2012 du 21 septembre 2012 revue par l’Ordonnance-Loi n° 13/001 du 23 février 2013.

La controverse soulevée par la Taxe unique tant dans le milieu tant économique qu’administratif est due, nous l’estimons bien à la difficulté d’en déterminer le fait générateur.

Il y a lieu de constater que depuis le décret-loi n°089 du 10 juillet 1998 précitée qui instituait cette Taxe, en passant par l’Arrêté interministériel n° 001/CAB/MIN/AFF INTER & FIN/99 du 20 mai 1999 qui en détermine le taux jusqu’à l’Arrêté interministériel n° 002/CAB/MIN/AFF. INTER & FIN/99 du 20 mai 1999 portant modalités de perception et de répartition des taxes, recettes d’intérêt commun et des impôts cédées aux Entités Administratives Décentralisées, aucun de ces textes ne détermine le fait générateur devant donner lieu à la perception de la taxe unique.

C’est ainsi que libre cours a été donner à chacun d’interpréter la loi sur la Taxe unique et d’en imaginer le fait générateur qui, pour les uns était l’ouverture de l’activité commerciale ou industrielle et pour les autres, le revenu annuel réalisé par l’opérateur économique.

Toutefois, la promulgation de l’Ordonnance-Loi n° 009/2012 du 21 septembre 2012 revue par l’Ordonnance-Loi n° 13/001 du 23 février 2013 a mis fin à toute cette controverse. En effet, non seulement ce texte confirme la Taxe unique sur l’établissement de l’activité commerciale ou industrielle mais, elle en détermine l’acte générateur qui est la demande d’ouverture[5]. Il s’agit bien de la demande adressée à l’autorité communale par un opérateur économique chaque fois que celui-ci désire ouvrir une activité commerciale ou industrielle dans sa juridiction. L’autorité concernée y répond par l’octroi d’une autorisation d’ouverture.

Dans la Ville de Kinshasa, cette procédure est prévue par l’Arrêté n° SC/039/BGV/MIN/FINECO & IPMEA/PLS/2012 du 01 juillet 2012 pris par le Gouverneur de la Ville et relatif à l’autorisation d’ouverture d’une activité économique et commerciale[6]

L’examen de cet Arrêté révèle que l’autorisation d’ouverture est accordée une seule fois à l’installation de l’activité économique et commerciale qu’elle couvre. Il en découle logiquement que la Taxe unique d’établissement de l’activité commerciale ou industrielle à laquelle elle sert d’acte générateur ne peut être aussi payée qu’une seule fois ; ce qui justifie par là sa qualification de Taxe unique. Cela est d’autant plus vrai que lorsque la loi en général ou l’Ordonnance-Loi sous examen veut parler d’une taxe journalière ou annuelle, elle le dit clairement.

Tels sont les cas dans le même chapitre des taxes relevant de la compétence communale, de la Taxe annuelle sur les pompes funèbres communales, la Taxe journalière d’étalage aux marchés officiels communaux, la Taxe annuelle sur l’exploitation des pompes funèbres, la Taxe annuelle sur les cybercafés et bureautiques, etc.

Ainsi donc, la lumière apportée sur le fait générateur de la Taxe unique par l’Ordonnance-Loi n° 009/2012 du 21 septembre 2012 revue par l’Ordonnance-Loi n° 13/001 du 23 février 2013, toute tentative de la percevoir annuellement n’est rien d’autre que de la tracasserie administrative, concept hostile au bon climat des affaires et frein à la promotion des investissements dont la République Démocratique du Congo a grandement besoin actuellement pour son développement.

Signalons enfin qu’à notre avis s’il est vrai que la Taxe unique est payée en une seule fois, sa taxation en cascade est régulière pour toutes les unités économiques ou commerciales ouvertes par un opérateur économique dans une même Commune. Il s’agit là d’une conséquence logique tirée de ce que son fait générateur coïncidant avec l’autorisation d’ouverture de chaque activité concernée, la Taxe unique sera donc due toutes les fois qu’on introduira une demande d’autorisation d’ouverture.


[1] Point II.C.2 of the appendix to Decree-Law n°089 du 10 July 1998 on setting up the nomenclature of taxes authorized to decentralized administrative entities, administrative revenues of common interest and fiscal taxes ceded to entities by the State, Juricongo 2002.

[2] Articles 48 and 51 of Law n°08/012 of 31 July 2008 on fundamental principles relating to free administration of Provinces, Official Journal, (« JO »), 53rd Year, Special Issue, 29 September 2012, p. 75.

[3] OJ of the DRC, 49th Year, First Part, Special Issue, Kinshasa, 25 October 2008.

[4] Article 174 of the Constitution of the Democratic Republic of the Congo.

[5] See Appendix of Ordinance-Law No. 009/2012 of 21 September 2012 reviewed by the Ordinance-Law No. 13/001 of 23 February 2013 laying down the nomenclature of taxes, duties, and charges of Provinces and Decentralized Territorial Entities as well as their distribution conditions, point C. 2. 2. 20.

[6] Once that authorization is granted, a tax is due and payable at the Service in charge of Industry, Small and Medium Enterprise and Handicraft (IPMEA) of the municipality. Unfortunately, that tax is not provided for in Ordinance-Law N° 009/2012 of 21 September 2012 reviewed by Ordinance-Law N° 13/001 of 23 February 2013 under review.




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