2000 – 2016 seize ans d’AGOA en Afrique : quels résultats aujourd’hui ? …

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2000 – 2016 SEIZE ANS D’AGOA EN AFRIQUE: QUELS RESULTATS AUJOURD’HUI ? QUELLES ATTENTES POUR DEMAIN ?

Par Joseph Antoine Onambele
Avocat au Barreau du Cameroun
Managing Partner of Onambele –Anchang & Associates

La loi américaine sur la croissance et les possibilités de développement de l’Afrique, dite AGOA a été originellement envisagée au cours de la décennie des années 1990 comme un cadre juridique devant servir de catalyseur au développement des partenariats gagnant/gagnant entre les entreprises africaines et les petites et moyennes entreprises (PME) américaines. À cette époque, l’onde de choc provoqué par la chute l’apartheid en Afrique du Sud, et l’extraordinaire « effet Mandela », a suscité une mutation profonde et une évolution positive de la perception traditionnelle que des leaders sociaux et politiques afro-américains avaient de l’Afrique – surtout subsaharienne. Ainsi, de la défense de la politique classique de l’aide au développement, a-t-on glissé vers la promotion d’une approche plus optimiste, fondée sur les concepts d’auto-assistance, de co-entreprise, de partenariat. Cet état d’esprit nouveau venait à la rencontre du mouvement de la « Renaissance Africaine » lancé dès 1946 par Cheick Anta Diop et remis au goût du jour, par des leaders politiques nouveaux tels que Abdoulaye Wade ou et surtout Thabo Mbeki.

Avant la venue de l’AGOA, le Système Généralisé de Préférences (SGP) était le mécanisme américain de préférence douanière dont bénéficiaient, à titre bilatéral, certains états africains. Le dynamisme de ces idées nouvelles a vite jeté le SGP aux orties, et les partisans américains de la Renaissance Africaine ont opté sans réserve pour la rationalisation des critères de sélection des pays subsahariens bénéficiaires du SGP et l’élargissement subséquent du champ des produits y éligibles.

C’est à partir d’un noyau de base créé au sein du Congressional Black Caucus avec Charles Rangel et Léon Sullivan  que cette vague écumera le Congrès américain où, grâce à l’ardeur militante  de personnalités remarquables comme Jack Kemp, du sénateur John Kerry ou Rosa Whitaker, l’African Growth and Opportunity Act, est votée par le Congrès puis signée et promulguée le 18 mai 2000 par le président Bill Clinton. Les arguments persuasifs des promoteurs de l’AGOA ont fini par faire pencher le Congrès américain en leur faveur. Pourtant, les pourfendeurs de la loi au Congrès sont nombreux. Ils lui reprochent entre autres, son caractère unilatéral et sa nature asymétrique, parce que octroyant, sans contreparties palpables et directes pour le « peuple américain », et sans réciprocité, un accès préférentiel aux marchés américains à des produits venus d’Afrique.

L’African Growth and Opportunities Act (AGOA) est une loi de préférence commerciale qui s’inscrit dans la Trade Development Act. Elle octroie un accès préférentiel sur les marchés américains, aux produits qualifiés et certifiés originaires des pays subsahariens élus à son bénéfice. Le régime préférentiel AGOA, fondé sur la FDSC (Duty free Quota Free), est un régime de préférences tarifaires plus larges et plus souples que les privilèges basiques jusque-là accordés sur la base du SPG. Ainsi, 7000 produits africains, après production d’un certificat d’origine, auront-ils un accès préférentiel aux marchés américains. Le Président des États-Unis reçoit les pleins pouvoirs du Congrès, pour dresser et renouveler annuellement la liste des produits élus, celle des pays bénéficiaires, à son bon gré, et sur la base de critères plus ou moins subjectifs fondés sur :

– la primauté du droit, le respect des droits de l’homme, du pluralisme politique,  la protection des travailleurs et de la gouvernance démocratique ;

–  l’adhésion à l’économie du marché,  à l’élimination des barrières au commerce et à l’investissement des USA, la protection de la propriété intellectuelle ;

–  la lutte contre la corruption et la pauvreté.

Dans le but d’en améliorer la performance, l’AGOA a été modifiée par le président George W. Bush en 2002 et en 2004. Le président Barak Obama en a prorogé la validité jusqu’en 2025.

Image_OnambeleLes pays admissibles au titre de l’AGOA, bénéficient d’un accès exempt de droits de douane et de contingents au marché américain.  L’AGOA permet, après une consultation appropriée, l’entrée en franchise de droits de douane et sans contingentement des articles vestimentaires admissibles ainsi que des produits textiles et des articles vestimentaires tissés main ou faits main et des articles folkloriques. En 2002, 94 % des importations américaines en provenance de pays bénéficiaires de l’AGOA sont entrées aux USA en franchise de droits de douane.  La loi a permis la création du Forum de coopération commerciale et économique USA-Afrique subsaharienne (Le Forum de l’AGOA) conçu pour faciliter des échanges de vues réguliers au niveau ministériel dans le domaine de la politique commerciale et des investissements. Elle favorise le recours à l’assistance technique au service de la réforme économique et du développement, afin notamment de renforcer les relations entre les entreprises américaines et subsahariennes. De 2011, l’assistance technique des USA en faveur du développement des capacités économique et commerciale de l’Afrique s’est élevée à plus de 529 millions de dollars à travers le programme américain USAID.

 L’AGOA est la pierre d’angle de la politique commerciale du gouvernement des USA et des investissements américains en Afrique subsaharienne. Elle a pour ambition de favoriser le libre-échange, accroitre le commerce et les investissements des USA en direction de l’Afrique, stimuler la croissance économique et faciliter l’intégration de l’Afrique à l’économie mondiale. Dans cette perspective, elle appuie les efforts que déploient les États africains en vue d’appliquer des réformes économiques, d’établir fermement l’État de droit, de lutter contre la pauvreté et d’améliorer le respect des droits relatifs au travail et des droits de l’homme. Elle exige par ailleurs des pays bénéficiaires qu’ils satisfassent certains critères d’admissibilité : libéralisation de leur politique commerciale ; renforcement de leur économie de marché ; privatisation de leurs entreprises publiques ; allégement de la réglementation.

Depuis son entrée en vigueur, le commerce et les investissements liés à l’AGOA ont créé plus de 300 000 emplois en Afrique. Le montant des investissements américains en Afrique subsaharienne a atteint 53,8 milliards USD en 2015. Ce montant était  de 8,1 milliards USD en 2001. L’AGOA apparaît comme la principale arme à la disposition du gouvernement américain dans la compétition commerciale internationale qu’il mène en Afrique principalement avec la Chine et l’Union européenne.

Pour l’Afrique subsaharienne, l’AGOA, qui aurait dû faciliter l’accès aux marchés américains des produits  en provenance d’Afrique, n’a pas encore atteint ces objectifs. En cause, la faible capacité industrielle des économies africaines. Sans  tissu industriel – à l’exception notable de l’Afrique du Sud et plus modestement du Maroc et de l’Éthiopie désormais – sans ressources humaines de qualité, sans équipements,  sans stratégie globale d’approche du marché américain, sans organisation structurée au niveau des États et des régions, sans infrastructures de base performantes, sans moyens financiers, la loi AGOA et les possibilités qu’elle offre sur papier deviennent un rêve lointain et irréalisable. C’est pourquoi, 16 ans après son adoption en 2000 par le Congrès des USA, les effets de l’AGOA sur le terrain sont peu efficients voire inexistants dans certaines parties du continent. À titre d’illustration, nonobstant les 7000 produits éligibles à ce mécanisme préférentiel, les produits pétroliers constituent encore aujourd’hui, plus de la moitié des exportations. L’adhésion psychologique des pays bénéficiaires aux mécanismes qu’elle suggère, reste en dessous des espérances de la Renaissance Africaine. Très peu de pays participent activement à la mise en place de politiques économiques visant à l’implémentation nationale de programmes de type AGOA, à l’exception de pays comme l’Éthiopie, Ile Maurice, Madagascar ou encore le Botswana.

Le plus récent rapport du FMI (mai 2016) annonce une régression  du taux de croissance moyen de l’Afrique pour l’année 2015 (3.5%), prévoyant même que ce taux se réduirait davantage pour l’année en cours à 3%, son plus bas niveau depuis 15 ans !!!  La raison de cette baisse est essentiellement attribuée à la baisse des prix des matières premières et donc du pétrole, les seuls produits africains tirant avantage de l’AGOA. Autrement dit, si l’Afrique ne change pas son fusil d’épaule, ses échanges avec l’Amérique, qui représentent environ 1% de ses exportations, tendront vers un abyssal 0%. Pourtant, il y a plus de 7000 produits qui ont un accès en franchise de droits douaniers aux marchés des USA,  en provenance de 40 pays subsahariens !!!

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De nombreuses critiques fusent. Elles portent d’abord sur les difficultés pour les entreprises africaines de pouvoir bénéficier des privilèges que le gouvernement américain ne cessent, de modifications en modifications (de la loi), de  concéder au profit des pays bénéficiaires.

Il y a la question des barrières commerciales non-tarifaires, c’est-à-dire la question des normes et de l’admissibilité. La plupart des entreprises africaines ne disposent pas de la technologie ou des connaissances indispensables à la satisfaction des normes de qualité édictées tant par la loi elle-même que les réglementations américaines complémentaires, pour permettre à leurs produits d’accéder aux marchés américains, en particulier en matière de conditionnement et de règlements sanitaires.

Le déficit de communication, d’information, de sensibilisation est par ailleurs criard. Il nourrit l’attentisme des principaux acteurs et opérateurs, y compris au niveau des gouvernements des pays bénéficiaires, surtout d’expression française. Il n’existe pas au niveau de certains des pays éligibles, une stratégie pensée et articulée pour la mise en œuvre de l’AGOA. Aucune structure connue n’existe dans les administrations des États concernés pour la promotion, l’information de la population-cible, à l’intérêt et aux avantages réels et potentiels que les entreprises et le pays tout entier pourraient tirer d’un tel programme. Le secteur privé semble  n’être ni sensibilisé, ni impliqué, en tout cas, à travers ses organes les plus représentatifs. Et, comme le souligne un officiel africain, « L’utilisation des avantages nés de l’AGOA n’a pas été optimisée, car seuls sept pays africains sur 39 peuvent profiter des opportunités que crée le traité de façon significative. »

De nombreux officiels africains, interrogés, critiquent les incertitudes politiques dont l’accord regorge comme la possibilité qu’a le gouvernement américain d’en suspendre unilatéralement l’exécution, sans motivation ni préavis préalable et/ou obligatoire, pour des raisons parfois subjectives mais surtout comminatoires. Le cas récent de l’Afrique du Sud, l’a encore prouvé ces dernières semaines.

On relève par ailleurs qu’une petite poignée de pays dominent les échanges dans le cadre de l’AGOA. En 2011 par exemple, les exportations africaines vers les USA atteignaient 79 milliards de dollars. Mais près de 80% d’entre elles provenaient de seulement trois pays – le Nigéria (47%), l’Angola (19%) et l’Afrique du Sud (13%). Les exportations américaines étaient concentrées de la même façon, ces mêmes pays recevant 68% des 20,3 milliards de dollars d’exportations des USA, vers le continent, la même année !!!

La conscience  d’un traité majoritairement bénéfique aux seuls produits pétroliers et aux pays qui les exportent nuit à la perception que les observateurs et les bénéficiaires pourraient avoir de son équité globale. C’est pourquoi, il est heureux de constater que certains pays bénéficiaires entreprennent d’étendre leurs activités AGOA à des produits non pétroliers. Et s’il est un secteur où l’AGOA serait directement bénéfique aux populations et durablement profitable aux pays bénéficiaires en termes sociopolitiques et fiscaux,  c’est bien le secteur de l’alimentation et de l’agriculture. Mais accéder au marché américain dans le cadre de l’AGOA, pour des produits agricoles en provenance de l’Afrique, est extrêmement difficile. Outre l’obstacle des normes sanitaires, il y a celui des subventions que le gouvernement attribue gracieusement chaque année aux fermiers américains. Aujourd’hui, la valeur des exportations de produits agricoles vers l’Amérique peine à atteindre 520,8 millions de dollars. Pourtant,  les USA peuvent aider le secteur agricole africain en autorisant l’accès en franchise de droits à de nombreux produits actuellement exclus de l’AGOA, tels que le sucre, le tabac, le coton…

Aux USA, des voix s’élèvent toujours pour critiquer le caractère unilatéral des concessions commerciales américaines en faveur de l’Afrique, mettant en exergue le fait que d’autres partenaires commerciaux du continent exigent des contreparties, notant au passage que « l’Union européenne, par exemple, a négocié des Accords de partenariat économique (APE) avec plusieurs pays africains qui fournissent certains avantages tarifaires réciproques, pouvant présenter un désavantage concurrentiel pour les entreprises américaines vis-à-vis de leurs concurrentes européennes ».

Les pays africains doivent apprendre à mieux tirer avantage des privilèges que leur concède l’AGOA pour accélérer et décupler leur croissance.  Il est curieux que sur les 7000 produits éligibles, seuls les produits pétroliers constituent encore aujourd’hui, les seuls qui en bénéficient  véritablement. La plupart des gens continuent de percevoir l’AGOA davantage comme un programme américain d’aide au développement pour l’Afrique, plutôt que comme une réelle opportunité pour les entreprises africaines de faire des affaires. Pourtant, avec ses réserves de ressources naturelles, l’évolution qualitative de sa population et de son savoir-faire, les pays africains peuvent tirer profit des préférences tarifaires qu’offre cette loi.

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Fig 3

Onambele_F4Fig 4

Une implémentation efficace de l’AGOA dans les pays subsahariens qui en sont  bénéficiaires devrait se répercuter à plus ou moins brève échéance dans leurs économies, de manière significative. C’est pourquoi, il est utilement suggéré que :

1. Les gouvernements et les organisations régionales – à l’instar de la CEDEAO ou de la CEMAC – mettent en œuvre des politiques et choisissent des stratégies destinées à leur permettre d’en tirer le plus grand profit. Dans cet ordre d’idées, ils devraient spécialiser les pays et/ou les régions, en fonction de leurs spécificités et de leurs possibilités respectives, dans un ou plusieurs des 7000 produits sélectionnés par le programme. La plupart des pays d’Afrique subsaharienne ne sont pas toujours maîtres de la sophistication technologique indispensable à l’exportation de certains des produits éligibles. L’accent devrait donc être mis sur les produits dont l’efficience est éprouvée ou jugée réalisable. L’efficacité d’une telle option politique n’est envisageable qu’avec la nécessaire participation des organisations du secteur privé et de la société civile, nourries elles-mêmes par la contribution d’experts et de techniciens à la compétence et à l’expertise avérées.

2. Il va sans dire que la décision de mise en place d’une telle approche impliquera nécessairement la compatibilité du cadre juridique existant avec les exigences nouvelles imposées par la loi américaine. Les experts juridiques doivent ainsi entre autres :

– Adapter les lois locales en matière de normalisation et de conditionnement des produits admissibles ;

  – Assister les différentes parties prenantes dans le montage administratif des dossiers d’admissibilité et de conformité aux procédures administratives, juridiques et conventionnelles américaines ;

–  Augmenter leurs capacités de défenses des intérêts des acteurs africains auprès des instances administratives, juridictionnelles et arbitrales américaines et internationales ;

–  Proposer les réformes législatives permettant une amélioration de l’efficience du programme aux gouvernements africains et américains ;

–   Étudier, lorsqu’il y a lieu, l’incidence éventuelle des traités bilatéraux d’investissement, des accords commerciaux et des accords-cadres d’investissement conclus entre le gouvernement des USA et certains pays bénéficiaires ;

–  Définir un cadre juridique régional qui assure la sécurité juridique et judiciaire des transactions nées à l’occasion de l’AGOA et garantissent le retour sur investissement des opérateurs engagés ;

–   Proposer aux gouvernements, en partenariat avec des experts agroéconomistes, un projet d’extension de l’AGOA au secteur agricole et agro-alimentaire.

Il y a de même, beaucoup d’expertise nécessaire dans le conseil transactionnel  et le montage technique et financier pour le développement des projets inspirés du programme, par des entreprises africaines autant qu’il faut mettre en place des équipes pluridisciplinaires au niveau des États ou des régions, pour coordonner, communiquer et engager les différentes parties prenantes des secteurs public et privé.

Des programmes de formation adaptés aux produits et aux secteurs sélectionnés par les pays ou les régions doivent être mis en place par pays ou par région, en vue d’optimaliser les rendements escomptés dans le cadre des programmes choisis. D’ailleurs, l’USAID fournit des fonds pour le renforcement des capacités commerciales. Ce concours est destiné à améliorer la capacité des pays bénéficiaires à mieux utiliser l’AGOA. Les gouvernements des pays bénéficiaires pourraient, si nécessité s’en faisait sentir, négocier leur augmentation avec le gouvernement des USA. Cette formation devrait permettre l’amélioration des connaissances de la main d’œuvre des pays bénéficiaires sur les aspects connexes de l’AGOA, notamment en matière technologique ainsi qu’en termes de compréhension du marché des USA (transport, conditionnement, normalisation).

Outre le défaut d’encadrement politique observé de la part des gouvernements concernés, l’AGOA est peu connue de sa population-cible que sont les artisans et les opérateurs économiques de tous acabits. Interrogés, de nombreux professionnels disent vaguement en avoir entendu parler, comme d’un projet étrange ou chimérique. En tous cas, hors de leur portée. Les gouvernements, surtout dans les pays francophones, s’ils se rappellent de l’existence de cette loi, ne lui accordent qu’un intérêt mitigé. En tout cas, pas le même intérêt qu’ils semblent accorder aux accords de partenariat avec l’Union Européenne par exemple. Or ces derniers, en raison de la réciprocité qu’ils entraînent, apparaissent plus contraignants que l’AGOA. Il est donc plus qu’indispensable qu’un plan de communication vigoureux soit entrepris, à l’adresse des gouvernements, de la société civile et du secteur privé.

Comme souligné plus haut, les infrastructures de transport et de communication ainsi que l’énergie indispensables à la production de masse font cruellement défaut dans la plupart des pays éligibles à l’AGOA. À l’exception notable des pays comme l’Afrique du Sud et l’île Maurice, la plupart des pays africains ont engagé de vastes programmes d’infrastructures. Celles-ci restent cependant insuffisantes pour couvrir les besoins – en énergie par exemple – dont aurait besoin un tel programme.

La solution que nous recommandons à ce sujet serait la mise en place de grands projets intégrés alliant de manière complexe et connexe, sur un territoire limité, un réseau adéquat d’infrastructures de communications (route, voie ferrée, port maritime, aéroport),  de télécommunications et de transports, une fourniture suffisante en énergie électrique, des centres de formation professionnelle, des écoles de formation et des centres  de recherche, des bassins de production spécialisés, des centre de loisirs, des centres commerciaux et de services. Ces programmes intégrés d’infrastructures destinés à des productions de série, peuvent soutenir des projets plurisectoriels comprenant plusieurs produits ou unisectoriels lorsque le produit est unique (bois, cuir, fer,…).

Des financements peuvent être recherchés et trouvés. Que ce soit pour des études préalables et des infrastructures que pour les projets eux-mêmes. Tant au niveau des banques privées et des particuliers qu’auprès de nombreux établissements financiers publics nationaux, régionaux, continentaux voire internationaux, avec ou sans appel à l’épargne publique. Le préalable étant l’implication consciente et constante des gouvernements des USA et des pays africains concernés. Le gouvernement américain devrait lever pour rassurer les banques et les milieux d’affaires, l’incertitude qu’il fait planer sur la vie des accords attribués aux États. Les gouvernements des pays africains devraient s’impliquer davantage dans l’organisation locale des programmes AGOA, définir un cadre juridique adéquat et complémentaire  à celui-ci et bâtir une stratégie active pour sa réalisation : créant ainsi les conditions par lesquelles, un secteur privé africain de mieux en mieux organisé et plus en plus demandeur, exploiterait à bon escient, les avantages qu’offre cette loi. Et, s’il le faut, en partenariat avec des entreprises américaines.

Tout ceci est parfaitement réalisable. L’AGOA, judicieusement exploitée, offre à l’Afrique, une opportunité pour son industrialisation et son entrée définitive dans la pleine modernité.




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